第二编 行政法主体

　　一、 本编主要内容

　　行政法主体实际上就是行政法律关系的主体。在第一编第一章第二节“行政法”中，出于界定或者说描述行政法调整对象的需要，已经对四种行政关系进行了析解。其中，也自然涉及形成法律关系的最主要因素——即法律关系的主体。而本编只是对上一编涉及的内容予以更为详尽的阐述，着重于主体的界定、主体的具体类型、主体的权利义务。

　　中国大陆的学者习惯于在抽象的层面上讨论各个主体的法律地位、权利义务等，而不像英美法学者关注具体案件或事例中的权利义务。教材在本编中就反映出大陆学者的这个特点。基于牢固把握知识、运用知识于实践的考虑，后一种视角更为可取。

　　 1． 行政法主体：概念；与行政组织法的关系

　　行政法主体和行政主体都是学者所创造的概念，旨在指称不同范围的法律关系参加人。行政机关虽然是法律概念，也是人们日常生活中常用之概念，但法律文本中的行政机关概念与普通人意识中的行政机关概念不尽一致，在行政法学者眼中的行政机关更是一个较为复杂的概念。通常，行政机关被视为行政主体之一种，但行政法学者也承认：当行政机关并不行使行政权力而实际上处于行政管理对象之地位时，其就不是行政主体而是行政相对人了。

　　因此，本章的重点在于理解行政法主体、行政主体、行政机关这三个范畴之间的区别与联系。

　　行政组织法在大陆行政法学者眼中是行政法的重要分支，应给予相当的重视。尤其在当今中国，（1）政府职能正在转型之际，（2）政府机构改革的持续进行，（3）行政机关设置、撤销混乱，这三个方面相互纠结在一处，对于行政组织法的完善提出新的课题。

　　主要讲解内容：行政法主体、行政主体、行政机关这三个范畴之间的区别与联系（P84-87）

　　 2． 行政机关：概述；分类；职责、职权与管理手段；体系

　　本章每个部分都是对行政机关基本知识的一般性介绍。

　　从行政法抽象理论的发展需要看，也许对“行政机关的职责、职权与管理手段”的初步了解，有助于读者知晓当代行政的功能、当代行政执行功能方式的多样化，从而为把握当代行政法对待行政的多样化态度奠定一定基础。但是，其中的职责、职权与管理手段等都可以在以后阅读“行政行为”一编中获得更为深刻的认识。

　　从行政法具体应用的需要看，“我国现行行政机关体系”一节应当给予相当的重视，因为从中我们可以更为具体地认识在我国可以作为行政主体的诸多行政机关。

　　另外，“行政机关的性质和特征”是具有宪政意义的理论陈述，因为它涉及国家公共权力之间的关系，涉及各种国家公共权力的差别。

　　主要讲解内容：①行政机关的性质和特征（P92-95）；②我国行政机关的体系（P107-109）

　　图解：

　　 

　　中央行政机关 国务院

　　 

　　 国务院各部委 国务院各直属机构 办事机构

　　 

　　 省、自治区、直辖市人民政府

　　 地区行署 自治州、地级市

　　地方行政机关 县、自治县、县级市人民政府 街道办事处（县级市、市辖区）

　　 区公所

　　 乡、民族乡、镇人民政府

　　（1）国务院各部委

　　总理提名，全国人大决定，全国人大闭会期间，人大常委会决定；

　　部长、主任负责制。

　　（2）国务院直属机构

　　如国家工商行政管理局、海关总署等；

　　由国务院设立、无需全国人大或人大常委会批准；

　　行政级别低于国务院部委，独立性不及部委，但属于独立的行政主体。

　　（3）国务院各部委管理的国家局

　　如国家烟草专卖局由国家经贸委管理，专利局由国家科委管理；

　　由国务院设立；

　　是独立的行政主体。

　　（4）国务院办公和办事机构

　　如国务院办公厅、外事办公室、港澳事务办公室、特区办公室等；

　　由国务院设立；

　　行使职能的独立性最弱，通常情况下不是行政主体。

　　（5）地方各级人民政府

　　（6）县级以上地方各级人民政府的职能部门

　　（7）地方人民政府的派出机关：行政公署、区公所和街道办事处

　　 3．依授权和依委托行使行政职能的组织：法律、法规授权的组织；行政机关委托的组织

　　社会的需要促使当代公共行政的覆盖领域极为广泛，然而，若所有公共行政都委托国家行政机关去实行，就难以（1）遏制行政机关的膨胀，（2）防范官僚制所具有的内在缺陷，（3）避免外行的治理。所以，在公共行政的实践领域，出现了法律、法规授权或行政机关委托非国家行政机关组织履行某些行政职能的情况。

　　 “法律、法规授权的组织”这一概念所面临的挑战：如何界定权利的公性质？（这里直接涉及行政法的适用空间、诉讼程序等问题）

　　主要讲解内容：①什么是法律、法规授权的组织（P110-111）；②被授权组织的范围（P111-114）；③什么是受委托的组织（P115-116）

　　 4． 国家公务员：概述；国家公职关系

　　我国公务员制度是通过1993年的《国家公务员暂行条例》确立的，当然还包括其他根据该条例制定的一系列规范性文件。尽管国家公务员制度是否完善，对于良好行政而言意义重大，但行政法学界一般给予较少关注。主要原因可能还是在于，我国公务员受到政治约束较多（政治不中立）而受到的法律保障较少。不过，近年来，人事行政领域已经开始突破行政诉讼法之规定，在一些省份或城市建立了人事仲裁的行政诉讼制度。

　　主要讲解内容：①我国公务员的范围；②国家公务员的法律地位（P119-120）；③国家公职关系及其发生、消灭的条件（P121-123、P126-127）

　　 5． 行政相对人：概述；法律地位与权利、义务

　　主要讲解内容：①行政相对人不局限于直接相对人；②行政相对人的权利可以在具体的行政法律关系中得到更为深刻的认识

　　 6．行政法制监督主体：概述；种类及监督内容

　　主要讲解内容：行政法制监督主体有哪几类

　　二、主要知识点

　　 1．行政主体的内涵和外延

　　 2．国家公务员的法律地位

　　 3．国家公职关系发生、消灭的条件

　　 4．行政法制监督体系

　　三、思考判断题

　　 1．行政法学上，一般将行政机关、法律法规授权的组织和公务员称为行政主体。

　　 2．我国《国家公务员暂行条例》不适用于各级人民政府组成人员。

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